Что не так с Конституцией

Вопрос конституционной реформы в Беларуси становится все острее – в прямой пропорции с разрастанием политического кризиса. Сейчас реформа нужна для реального разделения ветвей власти, создания независимых судов и парламента, ограничения полномочий президента. По крайней мере, подается это именно так. Но суть в том, что так называемая власть хочет внести лишь косметические поправки, а не вернуться к редакции Конституции 1994-го. А это значит, что ничего коренным образом не изменится – Лукашенко хочет по-прежнему контролировать всех и вся. Старый ход, который так называемый президент уже проворачивал в 1996 году путем референдума: под ширмой «поправок» тайно была принята новая редакция Конституции.

Сегодня правозащитники в один голос заявляют, что «диалог» по изменениям в Конституцию – попытка власти замолчать грубейшие нарушения прав человека, включая пытки в отношении тысяч задержанных. И пока на свободе не окажутся все политзаключенные, ни о каких реформах речи идти не может. Тем не менее, происходит то, что происходит. И важно понимать, как мы оказались в этой точке, каких ошибок нужно не допустить, и по каким законодательным лекалам должна проходить конституционная реформа.

1996 год как дата смерти демократии

KYKY: Почему мы оказались в конституционном кризисе? Где та самая точка невозврата?

Михаил Пастухов (М.П.): Беларусь погрузилась в конституционный кризис после референдума 1996 года, когда Лукашенко получил неограниченные полномочия. Под вывеской «внесения изменений и дополнений» он скрытно провел новую редакцию Конституции. Причем Конституционный суд после проверки законности этих поправок постановил, что они могут носить лишь рекомендательный характер, а не быть законом прямого действия. И эта отметка была сделана в бюллетене для голосования на референдуме. Но в итоге поправки были внесены и принята новая редакция Конституции.

С трудом сформированный в результате довыборов Верховный Совет 13-го созыва под давлением пропрезидентской фракции назначил референдум. Но уже 26 ноября 1996 года по инициативе администрации президента были собраны 103 депутата, которые приняли решение о прекращении полномочий Верховного Совета 13-го созыва. И вопреки решению Конституционного суда новая редакция Конституции была введена в действие.

Это была точка невозврата в русло демократии и законности. Более того, эти действия можно квалифицировать как захват государственной власти неконституционным путем (ст.61-1 УК в редакции 1961 г.).

KYKY: Какие нарушения были допущены до и во время проведения референдума 1996 года?

М.П.: Одним из своих Указов еще до референдума Лукашенко снял с должности председателя ЦИК Виктора Гончара и назначил Лидию Ермошину. Это беспрецедентное нарушение Конституции и законов Республики Беларусь. Такие решения должен был принимать исключительно Верховный Совет (п.6 ст.83 Конституции 1994 г.).

Потом по всей стране стали создавать штабы, которые занимались мобилизацией избирателей на досрочное голосование за поправки. И через государственные СМИ и «образцы» заполненных бюллетеней на участках для голосования давались разъяснения, как следует «правильно» голосовать. 12 ноября 1996 года вышел четырехмиллионным тиражом спецвыпуск главной газеты страны «Советская Белоруссия», где был напечатан «президентский проект» поправок в Конституцию. Альтернативный проект от депутатов Верховного Совета был напечатан неразборчивым шрифтом в газете «Знамя юности» лишь 21 ноября. Ознакомиться с ним избиратели не имели возможности.

Поэтому референдум 1996 года проходил с многочисленными нарушениями законодательства. По информации Общественной контрольной комиссии по наблюдению за референдумом, наблюдатели зафиксировали свыше 1,5 тыс. нарушений. Кроме того, бюллетени для голосования печатали в типографии Управления делами президента и развозили в участковые комиссии без всякого учета, что создавало предпосылки для фальсификации итогов голосования.

KYKY: Что изменила Конституция 1996 года?

М.П.: В основном предметом «переписывания» стал раздел IV Конституции о системе органов власти. Президент наделялся многочисленными полномочиями (ст.84), в том числе правом издавать декреты, имеющие силу законов (ч.2 ст.85). Смещение его с должности стало практически невозможным (ст.88).

Вся власть бесконтрольно сосредоточилась в руках одного человека. Он стал и законодателем, и прокурором, и судьей.

Вместо упраздненного Верховного Совета Республики Беларусь учреждался двухпалатный парламент – Национальное собрание Республики Беларусь (глава 4). Нижняя палата – Палата представителей в составе 110 депутатов – подлежала избранию сроком на 4 года. Верхняя палата – Совет Республики – мыслилась как палата территориального представительства. По 8 членов делегировались от областей и города Минска, а 8 членов, в отступление от принципа выборности, назначались лично президентом.

В главе 5 Конституции определялся статус правительства, которое получило название «Совет Министров Республики Беларусь». Оно формировалось президентом, правда, для назначения премьер-министра требовалось получить согласие Палаты представителей (ст.106). На практике такое согласие стало формальностью – оно обычно получалось уже после назначения на должность. Президент мог в любой момент освободить от должности как премьер-министра, так и любого другого министра.

Высшие суды (Конституционный суд, Верховный суд, Высший хозяйственный суд), как и нижестоящие суды, оказались в полном подчинении президенту. Статус Конституционного суда существенно изменился. Его регламентация была перенесена из раздела V «Органы государственного контроля и надзора» в раздел III (глава «Суд»). Тем самым Конституционный суд был включен в систему судов. Поэтому суды сегодня стали составной частью репрессивного механизма – не случайно на поток поставлены дела по статье 23.34. КоАП. А президент получил полномочия лично назначать и освобождать судей с постов.

Вместо распущенной Контрольной палаты Республики Беларусь Лукашенко образовал Комитет государственного контроля с подчинением исключительно себе. Президент получил право назначать и освобождать от должности председателя Центризбиркома, председателя правления Национального банка, генпрокурора, а также других должностных лиц, включенных в кадровый реестр главы государства.

В новой редакции Конституции появился раздел IX «Заключительные и переходные положения» (ст.ст.141-146). Он отменял действие Конституции 1994 года и закона «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь». Новая редакция Конституции вступала в силу сразу после опубликования.

Зачем Беларуси президент

KYKY: Как вы считаете, сегодня нужно вернуть Конституцию 1994 года, либо менять нужно всё?

М.П.: Конституция 1994 года обеспечивала реальное разделение ветвей власти. Главным органом власти провозглашался парламент, было относительно самостоятельное правительство, независимые суды, Центризбирком, Генпрокуратура, Национальный банк, Контрольная палата.

А президента с должности можно было сместить в случае однократного нарушения Конституции и законов Республики Беларусь (правда, по достаточно сложной процедуре). По нынешней Конституции президент – фигура несменяемая с неограниченной бесконтрольной властью.

Принцип конституционной законности предполагает возврат к Конституции 1994 года и внесение точечных поправок для ее усовершенствования. Причем это следует сделать после избрания легитимного парламента – Верховного Совета Республики Беларусь, который наделен правом вносить поправки в Конституцию.

KYKY: Сколько примерно времени может занять проведение конституционной реформы? И по какому сценарию она вероятнее всего будет происходить?

М.П.: Конституционную реформу можно провести за полгода-год. И есть три сценария развития событий. Первый – «точечные» поправки. Как сказал Лукашенко, не нужно ломать Конституцию – достаточно передать 70-80% полномочий президента новому парламенту и правительству. Но в этом случае основные полномочия все равно останутся за президентом. В том числе право назначать и контролировать чиновников.

Светлана Тихановская предлагает провести перевыборы и принять новую Конституцию, возможно, через референдум. Но такой сценарий не выведет страну из конституционного кризиса. Во-первых, выборы придется проводить при наличии прежней системы власти и избирательного законодательства. Это значит, что победителем на выборах может стать представитель прежней номенклатуры либо российский протеже. Во-вторых, назначение новых выборов может затянуться из-за проведения конституционной реформы. В-третьих, нельзя исключать, что в выборах снова примет участие Лукашенко.

И третий вариант – реформы, которые предлагает Виктор Бабарико: возврат к Конституции 1994 года и проведение выборов на ее основе. Я поддерживаю такой сценарий как единственно правильный и законный. Первым делом нужно провести парламентские выборы, а Верховный Совет уже самостоятельно сможет принимать решения о внесении изменений и дополнений в Конституцию. И определить новый статус президента, либо вовсе упразднить эту должность.

KYKY: А какой вариант наиболее оптимален: президентская или парламентская республика?

М.П.: Сегодня президентская власть переродилась в абсолютную и несменяемую, поэтому нуждается в трансформации. И есть как минимум три варианта этой трансформации: вернуться к Конституции 1994 года; сократить значительную часть президентских полномочий; упразднить должность президента вовсе.

При втором варианте президент может выполнять только представительские функции: представлять страну на международной арене, награждать государственными наградами, выступать на различных форумах.

Но на мой взгляд, для Беларуси больше подходит модель парламентской республики без должности президента. В этом случае функции главы государства могут быть возложены на председателя парламента и его заместителей. Для этого достаточно отменить в Конституции главу о президентской должности и написать, что председатель парламента осуществляет функции главы государства.

Избирательная система здорового человека VS избирательная система курильщика

KYKY: Как думаете, связана ли беларуско-российская интеграция и желание Лукашенко провести конституционную реформу?

М.П.: Россия подталкивает Лукашенко к интеграции в рамках «Союзного государства». Подтверждением этого является подписание 30 «дорожных карт». Правда, одна «карта» о создании надгосударственных органов и введении единой валюты пока осталась без утверждения. Что касается конституционной реформы – это может стать легитимной формой смены Лукашенко и способом продвижения подходящего для России кандидата.

Поэтому для Лукашенко конституционная реформа – ахиллесова пята. И именно на нее сегодня может надавить Россия, вынуждая сложить полномочия под гарантии личной безопасности.

Таким образом Россия просто заменит «состарившуюся и строптивую лошадь» на «более свежего и менее строптивого коня» и будет дальше втягивать Беларусь в орбиту своего влияния.

KYKY: И последний вопрос: как система должна работать в идеале (президентский срок, избирательная система, перераспределение полномочий)?

М.П.: Идеальную модель найти сложно, но в европейских странах есть четкое разделение властей, верховенство Конституции и законов, реальность прав и свобод граждан, надежность механизмов их защиты. Во многих развитых странах роль главы государства (президента, монарха) отходит на второй план. Так, президент может избираться либо путем всенародных выборов (Франция, Чехия), либо на специальном представительном форуме (Германия, Австрия), либо на заседании парламента (Италия). В Швейцарии функции главы государства осуществляет один из семи членов федерального правительства в течение одного года.

Определяющая роль в системе органов власти европейских стран принадлежит правительству как коллективному органу управления. Оно состоит, как правило, из молодых и энергичных молодых людей, представленных от политических партий. Правительство формируется по итогам выборов в парламент и может быть однопартийным или многопартийным (коалиционным).

Избирательная система в большинстве европейских стран пропорциональная. При такой системе политические партии сами организуют выборы и определяют их итоги. В ряде стран (Германия, Австрия) сохраняется смешанная избирательная система. Во Франции действует мажоритарная система, в соответствии с которой от каждого округа избирается кандидат, получивший большинство голосов избирателей.

Основные властные полномочия распределяются между парламентом и правительством. При этом парламент может делегировать часть своих полномочий (в конкретных сферах) правительству. Ну а президенту остается выполнять, в основном, представительские и посреднические функции – например, предлагать кандидатуры для занятия важных должностей.